• Общество
• 13 Октября, 2012

ПРЕЗИДЕНТСКАЯ СИСТЕМА ПРАВЛЕНИЯ В США И КАЗАХСТАНЕ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

Николай  МАКСИМЕНКО,

кандидат философских наук,

доцент Академии гражданской авиации

Введение более двадцати лет назад поста президента в Республике Казахстан открыло новый этап в развитии казахстанской государственности. Между тем, институт президентства широко распространен в мире: достаточно сказать, что к началу XXI века из 183 стран-членов ООН более 130 имели пост президента, хотя в раз­ных странах они имеют разный объем полномочий.

Учреждение поста президента в Казахстане вовсе не оз­начает, что одновременно с этим постом возникает институт президентства, с присущими ему законодательными и адми­нистративными актами, тщательно разработанной структу­рой и тесными взаимодействиями с другими структурами и обществом в целом. Создание института президентства – это длительный исторический процесс, в ходе которого воз­можны издержки, создание нежизнеспособных структур, их перестройка или ликвидация и т. д. Отсюда – важность учета в этом процессе опыта функционирования президент­ской власти в различных странах.

В предлагаемой статье делается попытка, насколько поз­воляет объем такого рода публикации, дать сравнительный анализ президентской власти в Республике Казахстан и США, стране, где впервые в мире более 200 лет назад за­родился институт президентства, показавший прогрессив­ность, живучесть и эффективность такой системы прав­ления.

В Конституции Республики Казахстан употребляется вы­ражение «президентская форма правления». Однако в поли­тической науке к формам правления принято относить только две – республиканскую (республику) и монархическую (монар­хию), а президентское правление здесь относится к прези­дентской разновидности республиканской формы правления. Поэтому с этой точки зрения было бы корректнее говорить о президентской системе правления в рамках республикан­ской формы правления, или президентской разновидности рес­публиканской формы правления. Именно в этом смысле в настоящей статье будет употребляться приведенное в Кон­ституции понятие «президентская форма правления».

В научной литературе проводится четкое различие меж­ду понятиями «институт президентства» и «президентская система правления». В настоящее время подавляющее боль­шинство стран имеет институт президентства, однако да­леко не все они являются президентскими республиками, т. е. государствами с президентской системой правления.

При сравнительном анализе президентских систем прав­ления значительный интерес представляют причины, вызвав­шие их учреждение. Эти причины связаны, прежде всего, с особенностями исторического развития страны, спецификой ее политической культуры, традициями государственности, соотношениями различных политических сил в период раз­работки и принятия конституции. Немаловажное значение в выборе президентской системы правления может иметь субъективный фактор, связанный с ведущим политическим лидером, под которого в значительной степени выстраивают­ся все элементы государственной власти и управления. Пред­ставляется, что в условиях политической нестабильности и неопределенности начала 90-х годов выбор системы правле­ния в Казахстане во многом определялся именно этим фак­тором.

Известно, что на первом этапе существования американ­ской государственности законодательная и исполнительная власти были сосредоточены в одном представительном орга­не – Континентальном Конгрессе, выбиравшем из числа своих членов президента, роль которого сводилась к руко­водству заседаниями (спикерству).

Практика Континентального Конгресса очень скоро пока­зала его неэффективность в деле исполнения законов и при­вела американскую политическую элиту к убеждению в не­обходимости разделения законодательной и исполнительной властей. Здесь следует отметить, что для американских по­литиков, приложивших огромные усилия в борьбе против владычества британской короны, учреждение исполнитель­ной власти в форме монархии, даже с ограниченными пол­номочиями, было неприемлемым.

На этом фоне учредители американской Конституции пришли к выводу о том, что высшая исполнительная власть должна сосредоточиться в руках одного лица; другими сло­вами, здесь утвердился принцип единоначалия – главой исполнительной власти стал Президент, избираемый на этот пост в ходе всеобщих выборов.

С учреждением поста президента был заложен фундамент модели системы правления, которая в литературе получила название американской модели президентства. Эта модель в законченном виде воплотилась только в США, хотя многие ее элементы использованы в политических системах других стран, в том числе и Казахстана.

В начале XIX в. США были единственной страной мира, где существовала должность президента, объединявшая в од­ном лице главу государства и главу правительства.

В первой половине XIX в. во многих странах Латинской Америки, в основном под влиянием примера США, был уч­режден пост президента. В Европе же примером государст­венного устройства была Великобритания с парламентской системой правления, при которой монарх являлся главой государства, а исполнительная власть, возглавляемая премь­ер-министром, была ответственна перед законодательной властью – парламентом. В XIX в. только две европейские страны – Франция и Швейцария – ввели должность пре­зидента.

Грандиозные потрясения в XX в., вызванные мировыми войнами, революциями, распадом колониальных империй, привели к образованию множества новых государств, в большинстве из которых был введен институт президентства.

С крахом мирового социализма и образованием новых суверенных государств, президентство стало неотъемлемым элементом политических систем почти всех бывших социа­листических стран.

Вопрос о причинах формирования института президентст­ва в большинстве бывших стран СССР требует специально­го изучения, но здесь, видимо, можно предположить, что учредители этого института, близко знакомые с системой советского парламентаризма, не могли согласиться с введе­нием парламентской системы правления.

В Казахстане институт   президентства был введен 24 ап­реля 1990 г. на основе   поправок к Конституции Казахской ССР.¹

Полномочия президента, его роль и статус в государстве определяются соответствующими конституционными норма­ми. Согласно Конституции США, «исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Америки»². Хотя Конституция США прямо не определяет, что Президент является одновременно и главой правительства, и главой государства, но такой статус Президента вытекает из того, что здесь не предусмотрен отдельный пост главы Пра­вительства.

В Конституции Республики Казахстан говорится, что Президент «...является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства...»³. Но влияние Президента Казахстана на исполнительную власть не ограничивается определением внутренней и внеш­ней политики государства. Президент «с согласия Мажилиса Парла­мента назначает на должность Премьер-Министра Респуб­лики; освобождает его от должности; по представлению Премьер-Министра определяет структуру Правительства Республики, образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы Республики, не входящие в состав Правительства, назначает на должности членов Правительства Республики; назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции;  освобождает от должностей членов Правительства; принимает присягу членов Правительства, председательствует на заседаниях Правительства по особо важным вопросам; поручает Пра­вительству внесение законопроекта в Мажилис Парламента; отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и Премьер-Министра Респуб­лики, акимов областей, городов республиканского значения и столицы» (ст. 44.3). В свою очередь, «Правительство …во всей своей деятельности ответственно перед Президентом Республики...» (ст. 64.2).

Кроме определения правового статуса президента как высшего должностного лица государства, конституции обе­их стран содержат ряд общественно важных морально-поли­тических и гражданских обязательств, которыми должны руководствоваться президенты в своей деятельности. Преж­де всего, это требование неуклонного соблюдения конститу­ции и других законов страны. Так, при вступлении в долж­ность Президент США приносит присягу,   где говорится: «Я торжественно клянусь, что... в полную меру своих сил буду поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов» (ст. 11.1). В присяге Президента Ка­захстана говорится: «Торжественно клянусь верно служить народу Казахстана, строго следовать Конституции и законам Республики Казахстан...» (ст. 42.1). При всей декларатив­ности торжественного обязательства вступающего в долж­ность президента, очевидно следует согласится со следую­щим высказыванием Н. А. Сахарова: «Это обязательство является одним из ключевых элементов легитимности всего института президентства, неотъемлемым условием доверия народа к главе государства и важным моральным ограниче­нием для президента, если он окажется перед искушением нарушить те или иные правовые нормы»⁴.

Создатели первой в мире президентской системы правле­ния хотели не просто иметь сильную единоличную прези­дентскую власть, но и стремились воспрепятствовать ее пре­вращению в режим личной власти, чреватой диктатурой и произволом, конструктивно закрепив принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, допол­нив его системой взаимных сдержек и противовесов властей в отношении друг друга.

Этот принцип сформирован и в Конституции Республики Казахстан: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответ­ствии с принципом ее разделения на законодательную, ис­полнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов» (ст. 3.4).

В чем же сущность президентской системы правления в США и Республике Казахстан,  в чем их сходство и раз­личие?

1. Президенты обеих стран избираются на всеобщих вы­борах и, следовательно, подотчетны только избравшему их народу: они получают мандат на осуществление своих пол­номочий от всех граждан, а не от парламента.

Ни Конгресс в США, ни Парламент в Казахстане не вправе путем вотума недоверия отправить президента в от­ставку, но они могут подвергнуть своих президентов про­цедуре импичмента (отрешения от должности). В конституциях обеих стран четко определены условия отстранения от должности президента по инициативе законодательного органа.

В США Президент может быть отрешен от власти Кон­грессом «из-за государственной измены, взяточничества, а также по причине совершения иного тяжкого преступления или судебно наказуемого проступка» (ст. 11.4).

В Конституции Казахстана предусмотрены лишь два случая отстранения Президента от должности Парламентом: освобождение от должности при устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни (ст. 47.1) и отрешение от должности в случае государственной измены (ст. 47.2).

Сужение прецедентов, ведущих к отрешению от долж­ности Президента Парламентом, несомненно, снижает леги­тимность института президентства и в рамках демократиза­ции  политической системы Республики Казахстан их число должно быть расширено.

Президент США ни при каких обстоятельствах не вправе распустить Конгресс и назначить внеочередные парламент­ские выборы. В Казахстане Президент «после консультаций с председателями Палат Парламента и Премьер-Министром может распустить Парламент  или Мажилис Парламента (ст. 63.1). Вместе с тем, Президент не может распустить Парламент «в период чрез­вычайного или военного положения, в последние шесть ме­сяцев полномочий Президента, а также в течение одного года после предыдущего роспуска» (ст. 63.2).

2. Правительство США назначается Президентом с согла­сия одной из палат Конгресса – Сената. Другими словами, ни один из правительственных чиновников, назначенных Президентом, не может вступить в свою должность без ут­верждения его кандидатуры Сенатом Конгресса.

В Республике Казахстан Президент с согласия Мажилиса Парла­мента назначает лишь Премьер-Министра, а с согласия Сената Парламента – Председателя Национального Банка, Генерального Прокурора и Председателя КНБ; на должности же министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции кандидатуры назначаются им еди­нолично.

Из приведенного сопоставления роли президентов двух стран в формировании правительства видно, что в США эта процедура более демократична; процесс назначения государ­ственных чиновников более жестко контролируется системой сдержек и противовесов, чем в Казахстане, а Парламент Казахстана имеет меньше возможностей оказывать влияние на деятельность Президента по формированию правитель­ства.

3. Президент США не вправе издавать законодательные акты: вся законодательная власть принадлежит Конгрессу, а законы, принятые им, обязательны для безусловного ис­полнения всеми должностными лицами, начиная с Прези­дента. Принятый Конгрессом закон вступает в силу только после подписи Президента, который вправе наложить на не­го вето. Конгресс двумя третями голосов при повторном го­лосовании может преодолеть вето Президента, и закон всту­пает в силу. Однако Верховный суд США может признать неконституционным любой закон, принятый Конгрессом и подписанный Президентом, т. е. отметить его.

Президент США имеет право издавать лишь исполни­тельные указы, касающиеся сферы деятельности органов федеральной исполнительной власти. Эти указы Конгресс не вправе отметить, однако Верховный суд может аннулировать их, если признает, что они противоречат Конституции.

В Республике Казахстан органом, осуществляющим за­конодательные функции, является Парламент. Однако Пар­ламент «двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делеги­ровать ему законодательные полномочия на срок, не превы­шающий одного года» (ст. 53.3). Право Президента выпол­нять законодательные функции определяется Конституцией и в другом случае: «Президент республики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неиспол­нении Парламентом настоящего требования Президент рес­публики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в уста­новленном Конституцией порядке» (ст. 61.2).

Так же как и в США, Президент Казахстана издает на основе законов исполнительные указы, имеющие обязатель­ную силу на всей территории страны.

Таким образом, выявляется значительное отличие роли президентов сравниваемых стран в области законотворчест­ва: Президент США лишен права издавать законы, тогда как Президент Казахстана при определенных Конституцией условиях таким правом обладает.

4. Назначая с согласия Сената государственных чинов­ников, Президент США может единолично уволить в отстав­ку любого из них, но он не может назначить и уволить высших лиц исполнительной власти штатов или местных органов власти, которые здесь вступают в должность на основании местных выборов.

В Республике Казахстан «акимы областей, городов pecпубликанского значения и столицы назначаются на долж­ность Президентом республики с согласия маслихатов соответственно областей, городов республиканского значения и столицы. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в поряд­ке, определяемом Президентом Республики Казахстан. Пре­зидент республики вправе по своему усмотрению освобож­дать акимов от должностей» (ст. 87.4).

5. Президенты США и Казахстана являются верховными главнокомандующими вооруженными силами, но право ре­шать вопросы войны и мира здесь принадлежит соответст­венно Конгрессу и Парламенту.

6. Президент США может по своему усмотрению исполь­зовать внутренние войска и вооруженные силы для обеспече­ния общественного порядка, но чрезвычайное положение он имеет право вводить только с санкции Конгресса.

В Казахстане же Президент имеет право применять воо­руженные силы и вводить чрезвычайное положение только после официальных консультаций с Премьер-Министром и председателями обеих палат Парламента (ст. 44.16), а решение о введении военного положения он принимает единолично, лишь незамедлительно информируя об этом Парламент республики  (ст. 44. 17).

7. Президенты обеих стран представляют свои государст­ва в сфере международных отношений и подписывают меж­дународные договоры, но эти договоры утверждаются или отклоняются в США – сенатом Конгресса, а в Казахстане – обеими палатами Парламента.

8. Верховный суд США может признать неконституцион­ным любой закон, принятый Конгрессом, и любой указ, из­данный Президентом.

Аналогичная Верховному суду США судебная ветвь влас­ти в Казахстане – Конституционный Совет – так же может признать неконституционными принятые законы и другие нормативные акты,

Сравнивая судебные ветви власти в двух странах, необ­ходимо отметить различие в степени влияния президентов на принятие решений о неконституционности того или иного акта в США и Казахстане.

В США члены Верховного суда назначаются Президен­том, но с одобрения сената Конгресса. Должность членов Верховного суда – пожизненна, и в этом – важная консти­туционная гарантия их независимости от Президента, кото­рый имеет возможность осуществлять свои назначения лишь в случае появления вакансии. При этом, учитывая, что Пре­зидент в США не может занимать эту должность более 8 лет, не стоит удивляться, что многие президенты США, пробыв на этом посту, так и не смогли назначить ни одного члена Верховного суда.

В Казахстане же два члена (из семи) и председатель Конституционного Совета назначаются Президентом (ст. 71.1, 2, 3). Срок полномочий Конституционного Совета – 6 лет.

9. Срок полномочий Президента США ограничен 4 года­ми, и он может переизбираться только один раз. Члены Сената Конгресса США избираются на 6 лет, а члены Пала­ты Представителей – на 2 года. Члены Верховного Суда, как отмечалось выше, назначаются пожизненно. Таким образом, высшие должностные лица всех трех ветвей власти в США имеют различные, не совпадающие между собой сроки пол­номочий и не зависят друг от друга.

Такой же принцип избран и при формировании ведущих органов государственной власти в Казахстане. Но Президент здесь избирается на 5 лет (он может переизбираться тоже только один раз), а члены Конституционного Совета назна­чаются на 6 лет, причем треть членов назначается Президен­том. Срок полномочий депутатов Сената – шесть лет, депу­татов Мажилиса – пять лет. Пятнадцать депутатов Сената назна­чаются Президентом.

Как видно из приведенного выше краткого, далеко не полного, анализа, президенты США и Казахстана наделены широкими и разнообразными полномочиями, но в силу кон­ституционного принципа разделения властей с использовани­ем системы сдержек и противовесов они не могут единолично управлять всем государственным аппаратом. Но в то же время здесь четко вырисовывается некоторая вполне опре­деленная неравновесность, некоторый крен в системе взаимо­действия трех ветвей власти в сторону Президента Республики Казахстан.

В США полноправными партнерами и противовесами в управлении государством выступают независимые от прези­дента Конгресс и Верховный суд. При всей силе своей влас­ти, зачастую помноженной на личную активность того или иного президента, ни один из них не смог добиться значи­тельных перемен в политике без поддержки Конгресса. По­литическая система США позволяет сильному президенту сосредоточить в своих руках огромную власть, но только при условии поддержки большинства членов Конгресса.

В литературе ведется множество споров о степени демо­кратичности американской политической системы, но бес­спорно одно: в силу достаточно надежных ограничителей и противовесов президентская власть в США, независимо от субъективных желаний того или иного президента, не может превратиться в режим личной власти. Любые стремления нарушить баланс властей в свою пользу получают эффек­тивный отпор. Для примера можно сослаться на уотергейт­ский скандал, причиной которого явилась попытка Президента Р. Никсона резко расширить права исполнительной власти и ослабить контроль над правительством со сторо­ны Конгресса, что привело в 1974 г. к угрозе импичмента и вынужденной отставке Никсона.

Американская модель президентства не допускает воз­можности двоевластия, когда Президент проводит свою по­литику, а Конгресс – свою. Не допускает она и возмож­ности, когда Президент, используя конституционные положе­ния, вынуждает Конгресс принять его курс, а Конгресс – Президента. Результатом любого, даже самого острого, по­литического противоборства здесь всегда является принятие того или иного закона, который иногда вступает в силу про­тив воли Президента или многих парламентариев. Другая ситуация имеет место в Казахстане.

Как видно из приведенных выше статей Конституции Республики Казахстан, и как подтверждает пока еще не продолжительная практика функционирования нынешней политической системы в Казахстане, у Президента имеются достаточно сильные рычаги давления на Парламент с тем, чтобы добиться одобрения своих решений. Основными из этих рычагов являются: угроза роспуска Парламента; изда­ние, минуя Парламент,   законов;   проведение своей линии через единолично назначенных членов Сената и членов Кон­ституционного Совета.

Не способствует демократическому развитию казахстан­ского общества и принцип назначения глав местной испол­нительной власти (акимов), действия которых во многом не подконтрольны местным представительным органам.

Как отмечалось в начале настоящей статьи, создание президентской системы правления – это длительный исто­рический процесс, в ходе которого происходит отработка различных институтов, форм и связей, составляющих «кровь и плоть» этой системы. И здесь, в ходе анализа, неизбеж­но возникает вопрос – куда развивается эта система? Дви­жется ли она в сторону укрепления авторитарной власти Президента, или же можно говорить о движении к более демократическим формам взаимосвязи всех ветвей власти в государстве? Этот вопрос никак нельзя назвать риторическим, особенно в свете событий последних лет, приведших к фактическому конституционному пожизненному президентству ныне действующего Президента (ст. 42.5).

Прежде чем рассмотреть этот вопрос, интересно отметить, что принятая в 1787 г. Конституция США, документ, впервые в истории вводивший в государственную практику принципы соблюдения прав и свобод человека, длительное время  существовала одновременно с рабством, которое было отменено в Америке лишь в 1862 г.

Изменения и дополнения, внесенные в Конституцию страны в 1998, 2007 и 2011 годах, изменения и дополнения в Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» (последние внесены в феврале 2011 года) говорят о некоторых подвижках в сторону второго варианта, т. е. в сторону движения Казахстана к демократическому, правовому государству.  Что дает основание для такого утверждения?

Как явствует из посланий Президента, часть сенаторов, из числа пятнадцати назначаемых Президентом, будет отбираться им из кандидатов, рекомендованных Ассамблеей народа Казах­стана.

Раньше Парламент имел право лишь обратиться к Прези­денту с предложением об освобождении члена Правитель­ства от должности в случае неисполнения им законов. Окончательное решение принимал сам Президент. Теперь в случае отклонения Президентом обращения депутатов об освобождении члена Правительства от должности, депутаты не менее чем двумя третями голосов вправе повторно поста­вить перед Президентом республики вопрос об освобождении министра. В этом случае Президент освобождает члена пра­вительства от должности (ст. 57. 6).

В конституционные отношения между Президентом и Парламентом внесено существенное дополнение в пользу последнего. Пункт 1 статьи 1 Конституции дополнен сле­дующим положением: «Если Президент республики откло­няет предложение Парламента о вынесении на республикан­ский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то Парламент вправе большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента принять закон о внесении этих изменений и допол­нений в Конституцию. В таком случае Президент республи­ки подписывает этот закон или выносит его на республикан­ский референдум...».

Как видно из цитированной выше статьи 87.4, акимы го­родов районного значения, районов и нижестоящих админи­стративно-территориальных единиц могут, наряду с назначением,  и избираться, чего не было раньше.

Важными шагами в деле демократизации президентской системы правления в Казахстане явились:  исключение безальтернативных выборов (2004 г.), определение нового порядка формирования Мажилиса Парламента (2007 г.): 98 депутатов – по партийным спискам, 9 депутатов – избираются Ассамблеей народа Казахстана; закрепление нормы, гарантирующей избрание по партийным спискам в Мажилис Парламента не менее двух политических партий (2009 г.).

Такой принцип не исключает формирования партийного (в том числе и оппозиционного) большинства в Парламенте.

Конечно, с определенной точки зрения эти нововведения могут показаться незначительными, однако здесь важен вектор движения.

ЛИТЕРАТУРА

1. Ведомости   Верховного   Совета   Казахской ССР. 1990, № 18.

2. Дэвид Карри. Конституция Соединенных Штатов Америки. Алматы, 1994.

3. Конституция Республики Казахстан. Учебно-практическое пособие. – Алматы: ТОО «Издательство «Норма-К». 2011.

4. Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.

5. Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом.  М., 1994.