• Общество
• 13 Ноября, 2012

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ СЕЙМА ПОЛЬШИ в 1952-1989 годах

Иоанна МАРШАЛЕК-КАВА,

доктор, Университет Николая Коперника, Польша

В печати подчеркивалось, что политическая позиция Сейма ПНР в системе органов государственной власти была аналогична позиции органов представительской власти в остальных социалистических странах[1]. Конституция Польской Народной Республики[2] опиралась на восприятии основных идей сталинской Конституции СССР 1936 года и была написана «языком политического манифеста»[3]. В ее содержании цитировались советские постановления, повторялся и использовался перечень и названия разделов, иногда незначительно измененные. Как указывает Витольд Закревский, Конституция ПНР «представляла собой закон переломного значения, давала новые, в отличие от предыдущих, организационно-юридические основы функционирования государственного аппарата в жизни общества»[4].

Среди исследователей существует мнение, согласно которому основополагающее юридическое значение имеет преамбула к конституции. Она охватывала, помимо элементов политического и образовательного характера, также и юридические нормы»[5]. По оценке Анджея Айненкеля, преамбула к Конституции ПНР имела пропагандистско-политический характер, определяла эманации «политических основ, на которых должно было строиться государство»[6]. Она четко определяла социалистическое видение государственного построения общества, обращалась к таким идеям и политическим нормам, как концепция «трудового народа под руководством героического рабочего класса», «народной власти», «союза рабочих и крестьян», «социалистического строительства», «государства рабочих и крестьян»[7].

Авторы единодушны в оценке того, что Конституция 22 июля 1952 года была лишь фасадом, не находя отражения в реальном укладе общественно-политических отношений. Ярослав Шиманек делит конституции на три группы: конституции, являющиеся фундаментальным законом политического самоопределения; конституции, являющейся записью ограниченных юридических норм; и, наконец, конституции пустого идеологического жеста, к последней из них, естественно, и принадлежит Конституция ПНР»[8]. И абсолютно права Янина Закревская, называя июльскую конституцию, «листком бумаги, не имеющим никакого значения»[9].

С точки зрения научных исследований существенное значение имеет внутренняя структура конституции. Уже сам анализ структуры содержания Основного закона позволяет определить фундамент государственного устройства. Структура содержания является «предпосылкой интерпретации статей конституции». Конституция ПНР по примеру советской конституции 1936 года делилась на разделы, статьи, части и пункты. Как уже отмечалось, Конституция ПНР напрямую повторяла советскую практически в неизменной форме, или имея лишь небольшие, скорее косметические модификации, включая в свое содержание ряд конкретных решений. В Конституцию ПНР перенесена также часть статей из советского Основного закона и вовсе без изменений. Имеет смысл добавить, что это было специфической особенностью Основных законов в Центральной и Восточной Европе, где принималась конструкция сталинской конституции как основа для конституций государств «народной демократии».

Принятый 22 июля 1952 года текст Конституции ПНР содержал 91 статью, в десяти разделах. В первых 2-х разделах определены основы политического, общественного и экономического устройства страны. То есть здесь были обозначены тип и форма государства, а также его задачи, далее определены состав, организация, основы деятельности и диапазон полномочий высших государственных органов.

Июльская Конституция вводила новый тип общественного строя, принципиально отличающегося от строя до сентябрьского периода. Согласно содержанию ст.1 – «Польская Народная Республика – государство народной демократии», следовательно, сувереном являются «трудящиеся города и деревни».

Согласно конституционным решениям, Сейм ПНР занимал позицию высшего органа власти, что не находило подтверждения в политической практике. Позиция Сейма ПНР базировалась на принятии принципов социалистического конституционализма, т.е. народовластия, национального правопорядка, представительской системы, участия народа в управлении государством, а также единства государственной власти[10]. Среди иных существенных принципов государственного устройства, создающих облик новой политической, общественной и экономической реальности, необходимо назвать также принцип руководящей роли коммунистической партии в государстве. Надо также заметить, что эта модель исключала из политической жизни легально действующую оппозицию. Существенны были также правила ведущей роли общественной собственности и государственное общественно-экономическое планирование.

Согласно Конституции ПНР 1952 года принцип руководящей роли рабочего класса должен был осуществляться посредством участия народных представителей в Сейме и в Советах народных депутатов (ст. 2 Конституции ПНР). Конституция также определяла, что выборы в Сейм должны быть всеобщими, прямыми и тайными. Участвовать в выборах имели право граждане Польши, достигшие 18 лет, невзирая на пол, национальность, расовую принадлежность, вероисповедание, образование, место жительства, социальное положение, профессию и имущественное положение (ст. 80 и ст. 81 Конституции ПНР, и ст. 94 и ст. 95 после обновления 10 февраля 1976 года). Пассивное избирательное право полагалось каждому гражданину, достигшему 21 года (ст. 82 Конституции ПНР и ст.96 после обновления 1976 года). Избирательного права были лишены психически больные, а также лица, лишенные этих прав по приговору суда (ст. 85 Конституции ПНР и ст.99 после дополнения 1976 года). Кандидатов на выборы в депутаты могли выдвигать политические и общественные организации (ст. 86 Конституции ПНР и ст. 100 после дополнения 1976 года). Следует подчеркнуть, что Основной закон ввел принцип «обязывающего мандата», согласно которому депутаты и члены Совета «были обязаны отчитываться перед избирателями о своей работе и о деятельности органа, в который они избраны». Они также могли быть отозваны своими избирателями (ст. 87 и ст. 88 Конституции ПНР и ст.101 и ст. 102 после обновления 1976 года).

Конституция 22 июля 1952 года отклонила предложенный «принцип Монтескью» о разделении власти, устанавливая, обязывающую до 1989 года, систему разделения полномочий. На этой основе созданы пять так называемых вертикалей государственных органов: 1) государственной власти – Сейм, Государственный Совет, Советы народных депутатов, 2) государственные административные органы – Совет Министров, региональные административные органы, 3) Государственный контроль, 4) Судопроизводство, 5) Прокуратура[11].

Принятая июльской Конституцией система власти ввела при этом принцип единства и целостности государственной власти. Ключевую роль в этой системе должен был играть Сейм, как «высший орган государственной власти», которому подчинялся Совет Министров. Согласно ст. 15 Конституции ПНР (ст. 20 после дополнения 1976 года) Сейм, как высший орган государственной власти, выражал волю трудящихся города и деревни, обеспечивал суверенные права народа, утверждал законы, а также осуществлял контроль деятельности остальных звеньев власти и государственной администрации[12]. Кроме того, Сейм нес политическую и общественную ответственность за надлежащее выполнение воли народа и исполнял руководство государством[13]. По мнению Витольда Закревского, анализируя правовую позицию Сейма ПНР, нужно выделить три основных аспекта его функционирования. Во-первых, социалистический Сейм являлся высшим авторитетом в механизме изъявления воли трудового народа городов и деревень. Во-вторых, «нес в жизнь» суверенные права народа, в-третьих, исполнял роль высшего органа государственной власти[14].

Как указывается в литературе, Сейм ПНР выполнял 6 основных функций. Первая – исполнял законодательную функцию, где существенная роль была отведена принятию законов. Однако нужно отметить, что Сейм по определению Конституции 1952 года не был единственным органом законодательной власти. Основной закон допускал возможность его замещения конкретным органом, каким был Государственный Совет. На практике это в значительной степени ограничивало сферу законодательной функции Сейма. Государственный Совет, согласно Конституции, был наделен правом принятия декретов, имеющих силу закона[15], в периоды между сессиями, но на ближайшей сессии они должны были быть представлены Сейму для утверждения. Одновременно с этим Июльская Конституция не формулировала правил первенства законов в системе юридических источников. Согласно ст. 15, ч. 3 Конституции ПНР (ст. 20, ч. 3 после обновления 1976 года) «Сейм осуществляет контроль над деятельностью других органов власти и государственной администрации». Сейм ПНР располагал также полномочиями контроля Народных Советов, независимо от полномочий Государственного Совета в этой сфере.

Сейм также выполнял и созидательную функцию. Она выражалась в том, что Сейм мог назначать и отзывать членов Государственного Совета, председателя Совета Министров, конкретных министров, а с 1982 года – членов Государственного Трибунала, с 1985 года Конституционного Трибунала. Сейм, по предложению председателя Совета Министров, по согласованию с председателем Государственного Совета, также назначал или отзывал Председателя Высшей Контрольной Палаты. Согласно с Основным законом, Высшая Контрольная Палата, осуществляла контроль, по поручению Сейма ПНР и Государственного Совета. О результатах таких проверок Высшая Контрольная Палата информировала Сейм и периодически отчитывалась перед Государственным Советом. Необходимо подчеркнуть, что на практике креативную функцию Сейм ПНР реализовывал под внимательным контролем и по указанию руководства Польской Объединенной Рабочей партии.

На основе июльской Конституции, Сейм должен был утверждать бюджет и принимать многолетние государственные экономические планы. Эти функции Сейма составляли одну и важнейших сфер полномочий социалистического парламента (ст. 19 Конституции ПНР, ст. 24, ч. 1 и 2 после обновления 1976 года). Надо помнить, что развитие общественной и культурной жизни в социалистических странах было основано на планировании и, руководимой государством, экономике. Передача в руки Сейма права формирования бюджета, а также планов экономического развития, решало о значении его роли в системе государственных органов власти. Анализ практики, однако, убеждает, что в период ПНР существовало явное отличие модели нормативной от общественной и политической реальности. Ведущую роль в системе органов государственной власти играло правительство. Вспоминаемая планово-бюджетная функция Сейма, выполнялась, как правило, в форме принятия постановлений о планах развития. Как уже указывалось на то, что Сейм имел право утверждения годовых общественных - экономических планов (1957-1982гг.), но это право в реальности имело второстепенное значение[16].

Необходимо также подчеркнуть, что ст. 91 Конституции 1952 года (ст. 106[17], после обновления 1976 года) признавала Сейму ПНР исключительное право на внесение изменений в Основной закон. Сейм, реализуя законодательную функцию, мог внести изменения в Конституцию при помощью закона, поддержанного не менее 2/3 голосов, в присутствии, как минимум, половины депутатов Палаты. Таким образом, Конституция ПНР принадлежала к группе «эластичных» конституций. Законодатель создал не слишком требовательные условия для изменений ее постановлений[18]. Кроме того, в Основном законе отсутствовало деление на частичные изменения (поправки к Конституции) и общие (процедура принятия новой конституции)[19]. Стоит также обратить внимание, что утверждение «закон, принятый в Сейме» не было лишено логического обоснования. Как известно, в период ПНР, все законы без исключения выходили из Сейма. Однако в этом случае вышеуказанная формулировка не должна была бы позволить на внесение изменений в Конституцию на основании декрета Государственного Совета. Тут необходимо обратиться к ст. 20 Закона 1 Конституции ПНР (после обновления в 1976 года ст. 25, ч. 1), которая перечисляла субъекты, имеющие право законодательной инициативы в вопросах изменений в Конституции. Такое право имели, также как и в случае обычных законов, исключительно Государственный Совет, Совет Министров и депутаты[20].

В литературе также можно найти и другие классификации функций Сейма ПНР. Здесь стоит хотя бы указать на предложенное В. Закревским разделение задач Сейма, в котором были выделены следующие функции: построение государственности, законодательная, бюджетная, контрольная, созидательная, а также функция управлением государством и народным хозяйством, путем принятия законов в общественно-экономической сфере и контролем за их реализацией[21].

По мнению Анджея Бурды, Конституция ПНР признавала Сейму право принятия законов в качестве «неразделимой привилегии социалистического парламента, являющегося высшим государственным органом и защитником суверенного народа». Право выражения воли трудящихся и защиты суверенного права народа являлось, таким образом, исключительным правом высшего государственного органа, который управлял законодательством. Кроме того, «также как и высшие государственные органы других социалистических стран, Сейм ПНР руководил деятельностью всего государственного аппарата и обеспечивал его социально-политическое единство»[22]. Так как контроль и надзор избирателей над своими представителями имели своей целью, прежде всего, гарантировать соответствие принимаемых Сеймом ПНР решений с волей народа, а право социалистического парламента определять состав важнейших органов власти, все это должно было обеспечить ему влияние на выполнение этими органами своих задач. Необходимо отметить, что, несмотря на то, что июльская Конституция давала Сейму право контроля государственных органов, но на практике этот контроль имел чисто политический аспект. Сейм, как правило, анализировал соответствие активности органов государственного аппарата с определяемой им государственной политикой[23].

Оценивается, что Конституция ПНР утверждала сильную позицию Сейма в системе органов власти. Сейм был «хранителем верховной, общегосударственной власти»[24]. По мнению Марка Хмаи, в политической практике он, однако, не обладал полнотой власти. Реалия тогдашней политической системы приводили к неформальной ее передаче в руки коммунистической партии. Существовала политическая фикция, допускающая полноту власти Сейма. На практике, однако, центром принятия решений являлось руководство ПОРП. Правительство выступало в роли «главного, руководящего органа государственной власти»[25]. Таким образом, в действительности роль Сейма ПНР была серьезно ограничена. Он не выполнял в полном объеме признанные ему функции, а был представительским, мало самостоятельным органом и менее оперативным, чем исполнительные органы. Практика политической жизни создала широкий диапазон мнимых полномочий, из которых образовывались обязанности других государственных органов, в особенности правительства[26]. Кроме того, Сейм ПНР, как указывается в доктрине, был «анемичным» при выполнении своих полномочий. Сессии проходили редко и, как правило, были короткими. Естественно, это оказывало влияние на реализацию Сеймом его функций, а особенно законодательной и контрольной[27]. В связи с ограниченной активностью Сейма во многих политических сферах государства ключевую роль играли партийные комитеты, которые имели реальную власть. Несмотря на это, закрепленное в Основном законе, высокое положение Сейма ПНР имело ключевое значение для функционирования всего государственного аппарата. Сейм пользовался полномочиями для определения направления и характера действий, выполняемых подчиняемыми ему государственными органами.

Согласно июльской Конституцией срок полномочия Сейма ПНР длился 4 года, считая со дня выборов (ст. 23 Конституции ПНР, ст. 28 после дополнений 1976 года). Причем необходимо подчеркнуть, что Основной закон не признавал ни одному государственному органу право роспуска Палаты до истечения срока полномочий. Даже сами депутаты не имели такой возможности. В результате, чтобы сократить либо увеличить срок полномочий Сейма, принимались очередные конституционные законы. Выборы в Сейм назначал исключительно Государственный Совет в определенные Конституцией сроки, то есть не позднее, чем за месяц до истечения срока полномочий Сейма. Первую сессию нового Сейма необходимо было созвать по истечению месяца со дня выборов (ст. 17, ч. 2 Конституции ПНР, ст. 22, ч. 2 после обновления 1976 года). В 1963 году срок полномочий Народных Советов сравняли со сроком полномочий Сейма, что должно было соответствовать принципу единства государственной власти.

После вхождения в жизнь дополнений к Конституции от 22 декабря 1960 года Сейм состоял из 460 депутатов (ст. 21, ч. 1). В соответствии с Основным законом «правомочность выборов депутатов подтверждал Сейм» (ст. 16, ч. 2 Конституция ПНР, ст. 21, ч. 2 после обновления 1976 года). Депутаты пользовались привилегией иммунитета, они не могли быть привлечены к уголовно-судебной ответственности, а также арестованы без согласия Сейма. В период между сессиям разрешение на лишение депутата иммунитета мог дать Государственный Совет (ст. 16, ч. 3 Конституция ПНР, ст. 21, ч. 3 после обновления 1976 года).

Как было сказано, Сейм работал на сессиях, а пленарные заседания проходили во время этих сессий. В Основном Законе было зафиксировано, что в текущем году должны состояться не менее двух сессий: весенняя – не позднее 1 апреля, а осенняя – не позднее 31 октября. На практике, по данным Марьяна Калласса, в период 1952–1956 гг. сессии «заняли 5/6 времени от всей каденции. В период 1980-1985 гг. время сессий составляло уже 82% от всей каденции»[28]. По требованию Государственного Совета или 1/3 всех депутатов имелась возможность созыва чрезвычайной сессии (ст. 17, ч. 1 Конституции ПНР, ст.22, ч. 1 после обновления в 1976 г.)

Как приводилось выше, на основе ст. 20, ч. 1 Конституции ПНР (ст. 25, ч. 1 после обновления 1976 г.) законодательная инициатива была разрешена Государственному Совету, правительству и депутатам – группе из 15 депутатов, в том числе, в ограниченном порядке, комиссиям. Право работать над проектом закона о бюджете и над многолетним проектом национального плана общественно-экономического развития принадлежало только Совету Министров (ст. 32, ч. 2 Конституции ПНР, ст. 41, ч. 2 после обновления 1976 г.). Здесь необходимо обратить внимание на то, что в период ПНР большинство проектов законов разрабатывалось правительством. Законы, принимаемые Сеймом, подписывали Председатель Государственного Совета и его секретарь (ст. 20, ч. 2 Конституции ПНР, ст. 25, ч. 2 после обновления в 1976 г.).

В коммунистических публикациях говорится, что функция законодательной инициативы социалистического парламента не подлегала никаким юридическим ограничениям. Сейм формировал юридические основы ПНР, все же не являясь самостоятельным в этой работе. Сейм, выполняя свою задачу, всегда учитывал конституционно утвержденную «руководящую роль трудящихся городов и деревень». Также законодательная деятельность Сейма, в зависимости от политического влияния, в разные периоды носила неоднородный характер. Например, в 1-ой каденции Сейма ПНР (1952-1956) законодательство было под сильным влиянием декретов, принимаемых Государственным Советом. Сейм утверждал создаваемые в то время документы практически без их обсуждений и каких-либо изменений. Не учитывая дискуссий над бюджетом, Сейм в тот период принял только шесть законов[29]. На практике, законодательная деятельность находилась под влиянием не столько законов, сколько десятков тысяч постановлений в околозаконном ранге. Помимо издаваемых Государственным Советом декретов, Совет Министров подготавливал законы, которые также имели самостоятельный характер, не требовали принятия предварительного, пояснительного закона. Здесь стоит добавить, что до 1956 года Сейм принял одиннадцать законов, а Государственный Совет за тоже время принял 135 декретов, что было серьезным злоупотреблением законодательными полномочиями. В 1956 году, под влиянием предложения Владислава Гомулки, принят принцип «исключительности декретов», согласно которому с этого момента Государственный Совет мог издавать декреты только в случае исключительной ситуации. После такого решения законодательная активность Сейма постоянно возрастала. Как подчеркивает А. Бурда – «в результате принятых законов на VIII пленарном заседании ЦК Польской Объединенной Рабочей Партии 19-21 октября 1956 года процесс социалистической демократии ускорил темп и создал условия, в которых Сейм мог успешней исполнять свои законодательные обязанности на практике. Сейм использовал предоставленную ему возможность и провел через голосование 31 закон в 1956 году, 37– в 1957году, 52– в 1958 году, 39– в 1959 году и 38– в 1960 году»[30].

Во второй половине 60-х годов XX века снова проявились слабости в реализации законодательной функции Сейма ПНР. В 1965 году Сейм представил на голосование только восемь законов, а по десять законов принял в 1966 и 1967 гг. Только три закона утвердил в 1969 году. Новое оживление законодательной активности Сейма ПНР имело место в 1971 году, после принятия ЦК ПОРП новых решений, которые однозначно указывали на повышение эффективности работы Сейма. В результате Сейм ПНР активизировал законодательную работу в последующих годах. В то время принято, кроме прочих, Кодекс труда, тогда же появились на свет и другие важные законы. Постепенно тенденция в развитии законодательной деятельности Сейма укреплялась. Позднейшая парламентская практика подтвердила это. Марьян Калласс подчеркивает – в период 1957–1985 гг. Сейм ПНР решительно активизировал законодательную деятельность, принимая 711 законов, в тоже время Госсовет принял 35 декретов[31]. Необходимо подчеркнуть, что важно было не только количество принятых законов, но и их содержание. Среди них оказались законы, которые расширяли зону полномочий Государственного Совета и укрепляли его автономию, контролировали соблюдения закона, повышали качество судебной практики, содержали основы реформ рабочего самоуправления, защищали государственное имущество[32].

Таблица 1. Соотношение законов и декретов в период ПНР

Следует заметить, как подчеркивает Мария Крук, что единство государственной власти предопределяла отличие концепции в пределах осуществления контрольной функции Сейма ПНР. Согласно вышесказанному, государственная власть не разделялась на остающиеся в сепарации сегменты, самостоятельно выполняющие законодательные, контрольные и судебные задачи. Все эти пространства составляли сферу влияния власти Сейма как высшего представительского органа. Именно по этой причине взаимоотношения Сейма с органами государственной власти носили иной характер, нежели в правительствах с парламентской системой. Как было сказано выше, Сейм ПНР имел высшую позицию по отношению ко всем органам власти, это было заложено в Конституции. В результате Совет Министров, важнейший орган государственной администрации и являющийся, прежде всего, руководящим и исполнительным органом решающим и координационные задачи, был подчинен Сейму ПНР, который назначал, контролировал и отзывал правительство. Подчинен Сейму был также и Государственный Совет, но по конституционному закону он не относился к органам исполнительной власти. На базе июльской Конституции, Сейм занимал самое высокое положение в иерархии руководства страны. Конституционные законы ничем не ограничивали его контрольные функции. Сейм мог предпринимать руководящие и контрольные действия над остальными государственными органами[33]. В действительности же контроль осуществлялся с особым учетом политической линии, намеченной руководящей партией. Партия определяла направления и давала установки, над исполнением которых Сейм осуществлял контроль.

В соответствии с ст. 29 ч. 1 Конституции ПНР (ст. 37, ч. 1 после обновления 1976 г.) Сейм имел право назначения и роспуска правительства ПНР – высшего исполнительного и правящего органа государственной власти – или отдельных его членов. Правительство представляло Сейму отчет о своей деятельности. В периоды перерывов в работе Палаты правительство подготавливало соответствующую информацию для Государственного Совета (ст. 30, ч. 2 Конституции ПНР, ст. 38, ч. 2 после обновления 1976 г.).

Надо отметить, что Сейм не осуществлял парламентский контроль с применением традиционных форм и методов. В этом периоде не имело места применение ни вотума недоверия, ни вотума доверия по отношению к Совету Министров. Но Сейм принимал решения об отставке правительства (или его членов) - сама процедура завершения миссии не имела определения в основном законе понятием – вотум недоверия. Голосование за новый состав правительства, в котором большинство депутатов были «за» являлось в практике процедурой вотума доверия. Отрицательное мнение большинства в Сейме, даже если оно было выражено многократно, не приводило к отставке правительства. Депутаты, тем не менее, использовали другие инструменты, такие как: интерпелляция, опросы, утверждение отчета правительства, проблемные дебаты, отчеты Главной Контрольной Палаты, деятельность сеймовых комиссий[34].

Создатели июльской Конституции считали, что Сейм, как высший орган власти, должен иметь гарантированное право контроля государственных органов. Эта тема уже обсуждалась, и сторонники ссылались на ст. 15, ч. 3 Конституции ПНР (ст. 20, ч. 3 после обновления 1976 г.), где были выделены две главные обязанности Сейма, а именно: законодательство и контроль центральных и территориальных органов государственной власти (напр. Государственный Совет) и государственной администрации (напр., правительство и территориальные органы государственной администрации, подчиненные правительству). По мнению А. Бурды, в период ПНР эти две основные функции были тесно связаны между собой. С одной стороны, юридические предписания содержали установки, определяющие направления деятельности Государства в разных сферах жизни (напр. общественной, экономической и культурной). С другой же стороны, своеобразной формой контроля основ политики государства было обсуждение экспозе премьера. Сейм пользовался также и другими способами контроля, среди прочих – утверждением резолюций[35].

Надо подчеркнуть, что в социалистический период ни июльская Конституция, ни законы не определяли границ контрольных функций Сейма. На практике же имелась возможность свободного расширения границ парламентского контроля. Формально, диапазон контрольных функций Сейма был обширный, а единственным ограничением были полномочия остальных государственных органов (ст. 15, ч. 3 Конституции ПНР, ст. 20, ч. 3 после обновления 1976 г.). В реальности же контрольные функции Сейма не имели большого значения для его политической позиции. Происходило это, прежде всего, из-за отсутствия парламентской оппозиции, которая в демократической системе инициирует большинство контрольных действий в отношении исполнительной власти. Политическая позиция Сейма и правительства, определяемая их персонально-политическим составом, успешно блокировала попытки депутатов использовать определенные в законе средства контроля[36]. По оценке А. Бурды, контрольная функция социалистического Сейма заключалась, прежде всего, в его роли вдохновителя всего государственного аппарата[37].

Согласно закону июльской Конституции важное место среди органов государственной власти занимал Государственный Совет, состоящий из депутатов (ст. 24, ч. 1 Конституции ПНР, ст. 29, ч. 1 после обновления 1976 г.). В соответствии с законом Госсовет располагал большими полномочиями, напр. право назначать (и освобождать) министров по представлению Председателя Совета Министров в период между сессиями Сейма, право руководства правительством в период перерывов в работе Сейма ПНР, или исключительное право созыва очередных сессий Сейма. Государственный Совет осуществлял также контроль территориальных советов, ратифицировал и денонсировал международные договора, назначал на посты и освобождал судей, прокуроров и Генерального прокурора. Он имел право объявления состояния войны, но только в случае вооруженного нападения на Польскую Народную Республику или, в силу международных договоров, для совместной обороны против агрессии. Государственный Совет имел полномочия, во время перерыва в работе Сейма, на введение военного положения на части или на всей территории ПНР в случае угрозы для безопасности страны. Кроме того, имел право назначать на важные военные посты, как военных, так и гражданских лиц. Имелись также и другие полномочия. Например, Государственный Совет использовал право помилования, награждения орденами и почетными медалями, присвоения научных званий, принятия верительных грамот и удаления аккредитованных в Государственном Совете дипломатических представителей иностранных государств, признания или лишения польского гражданства.

В печати указывалось, что Государственный Совет был наделен рядом ключевых полномочий, играющих исключительную роль в обеспечении функционирования Государства. Часть из них осуществлялась в периоды замещения Сейма. Государственный Совет, что подчеркивалось выше, особенно широко использовал право принятия постановлений, имеющих силу законов, в перерывах между сессиями Сейма (ст. 26, ч. 1 Конституции ПНР, ст.31, ч. 1 после обновления 1976 г.). Исследователи оценивают, что «процедура утверждения» Сеймом не лишала постановления юридической силы. Как замечает Томаш Сыпневски, повторяя за Ежи Стембровичем, эта деятельность не имела креативного характера. Анализ показывает, что утверждения решений происходило обычно в форме постановлений, а не законов[38]. При этом надо отметить, что согласно с июльской Конституцией, в процессе работы с решениями нельзя было обсуждать такие вопросы, как государственный бюджет, многолетние экономические планы и осуществление изменений в Конституции (ст. 19, ч. 1 и 2 ист. 91 Конституции ПНР, ст. 24, ч. 1 и 2, а также ст. 106 после обновлений 1976г.)

В 1953 году Сейм не утвердил не одного закона, за исключением бюджетного, а в 1955 году он принял только один закон. Полномочия Государственного Совета на принятие постановлений, имеющих силу законов, привело к значительному ослаблению политической позиции Сейма ПНР. Это радикально ограничивало законодательную сферу полномочий Сейма ПНР. Как пишет Я. Стембрович, в период Законодательного Сейма постановления утратили свой чрезвычайный характер, превращаясь «во всеобщую и прочную организацию, в одну из параллельных форм законотворческой деятельности, имеющей силу закона»[39]. Принятие Сеймом законов имело место единственно в случае решений вопросов, имеющих очень важное значение для Государства.

Государственный Совет был органом, имеющим законотворческие полномочия и полномочия для контроля пр