• Общество
• 30 Ноября, 2021

КЛЮЧЕВЫЕ АСПЕКТЫ ФЕНОМЕНА КОРРУПЦИИ

Жомарт СИМТИКОВ,

доктор политических наук,

заведующий кафедрой КазНПУ им. Абая

Статья посвящена изучению феномена коррупции в Респуб­лике Казахстан и обоснованию теоретических и практических выводов, предложений по совершенствованию деятельности органов государственной власти по противодействию коррупции. Государственная политика противодействия коррупции должна включать в себя систему взаимосвязанных, взаимодополняющих мер, объединенных одной целью, в достижении которой участвуют государственные, общественные, политические, профессиональные, творческие и иные органы и организации.

Для многих стран коррупция является серьезным препятствием для успешного экономического развития, но самое главное – лишая граждан доступа к основным правам и благосостоянию, подрывает их доверие к государственным институтам. Являясь негативным для современного общества, коррупция требует постоянного изучения, системного подхода, комплексного и оперативного противодействия. Уровень и масштабы коррупции в стране сдерживают экономическое развитие, негативно отражаются на инвестиционном климате, снижают имидж, международную заинтересованность в сотрудничестве с Республикой Казахстан.

В последние годы по-новому подошли к изучению вопроса коррупции ученые-практики. Феномен коррупции анализировали такие казахстанские исследователи, как О. В. Шиян, под руководством которой был проведен ряд социологичес­ких опросов населения, представителей малого и среднего бизнеса по оценке уровня коррупции в государственных органах [1]. Также ранее М. М. Шибутовым подготовлен доклад о противодействии коррупции в Республике Казахстан. Данное исследование отражает позиции гражданского общества и ситуацию с коррупцией со стороны неправительственных организаций, экспертов и гражданского сообщества [2].

Специальный обзор коррупции со стороны предпринимателей был проведен в 2018 году Центром исследований «Сандж» по заказу Национальной палаты предпринимателей «Атамекен». В данном исследовании анализируется восприятие субъектами бизнеса степени коррумпированности отдельных отраслей, государственных органов в регио­нальном разрезе, а также приводятся меры, способные повлиять на снижение коррупции [3]. Исследовательской группой были проанализированы на­циональные доклады по противодействию коррупции в стране за 2016–2019 годы, ежегодно публикуемые Агентством Республики Казахстан по противодействию коррупции [4].

Наряду с этим Центром прикладных исследований «TALAP» был проведен комплексный обзор антикоррупционных инициатив в Республике Казахстан. Так, исследованы Стамбульский план действий борьбы с коррупцией начиная с 2004 по 2019 годы, доклад Группы государств против коррупции (GRECO), Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015–2025 годы, ряд антикоррупционных проектов (Специальная мониторинговая группа, «Адалдық алаңы», «Адал жол», «Protecting business and investments», «Антикоррупционное сопровождение»), а также международная оценка Казахстана в различных рейтинговых агентствах [5].

В целом Казахстан выстроил последовательную антикоррупционную политику. Она основывается на совершенствовании деятельности и усилении роли уполномоченного органа – Агентства по противодействию коррупции, совершенствовании законодательства, реализации концепции «Слышащего государства», комплексном анализе и превентивных мерах по предупреждению коррупции, усилении общественного контроля и деятельности специальных мониторинговых групп. При этом, согласно исследованиям феномена коррупции в Казахстане, несмотря на ощутимые позитивные изменения в уровне восприятия коррупции и проводимой значительной работе в данном направлении, по-прежнему актуальной остается проблема коррумпированности правоохранительных, судебных, налоговых и таможенных органов, сферы земельных отношений и государственных закупок, коррупции в учреждениях образования и здравоохранения. По-прежнему противодействие коррупции в республике остается одним из ключевых вопросов государственного управления и негативно влия­ет на удовлетворенность казахстанских граждан качеством жизни.

B последние годы органами государственной власти сделаны важные шаги по практической реализации антикоррупционной стратегии. Прежде всего обращает на себя внимание тот факт, что коррупция была официально признана одной из наиболее значимых угроз национальной безопасности, а ее преодоление – важнейшим национальным приоритетом. Тем самым реализована одна из основополагающих функций государственной власти – проявление политической воли в решении данной проблемы.

В Казахстане продолжается чистка государственных органов от коррумпированных чиновников. И она, надо сказать, начинает приносить заметные плоды. Так, по данным швейцарского Международного института развития менеджмента, который занимается подготовкой ежегодников по глобальной конкурентоспособности, в 2019 году Казахстан на целых 10 пунктов улучшил позиции по показателю «Взяточничество и коррупция», заняв 29-е место и опередив такие страны, как Республика Корея, Израиль, Испания и другие.

Кроме того, по данным американской организации PRS Group, занимающейся изучением политических рисков, наша страна всего за полтора года по показателю противодействия коррупции в два раза улучшила свои показатели.

В рамках реализации государственной стратегии по противодействию коррупции был принят комплекс важнейших документов, среди которых особое место занимает действующая Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015–2025 гг. Она определила основные векторы противодействия коррупции на 10-летний период. Принимаемые меры позволили Казахстану в 2019 году улучшить показатель вос­приятия коррупции, определяемый международной организацией Transparency International, поднявшись со 124 места на 113 в мировом ранге. Однако противодействие коррупции остается одним из ключевых вопросов государственного управления и негативно влияет на удовлетворенность граждан качеством жизни. Наряду с этим в большей или меньшей степени коррупцией охвачены практически все сферы, составляющие основу повышения качества жизни населения. Также это ведет к снижению доверия граждан к государству и отсутствию уверенности в будущем.

Имеет место отсутствие комплексных научных исследований, направленных на выявление причин коррупции, обоснование принимаемых превентивных мер и формирование эффективной антикоррупционной политики государства. В ближайшие годы в связи с завершением срока действия Антикоррупционной стратегии РК на 2015–2025 годы потребуется разработка нового программного документа, направленного на исследование основных аспектов модернизации антикоррупционной политики в контексте повышения качества жизни и благосостояния граждан в Рес­публике Казахстан.

Принятыми мерами на сегодняшний день удалось несколько стабилизировать ситуацию. Тем не менее кардинально улучшить ее не удалось, что свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования государственной антикоррупционной политики и конкретизации отдельных направлений ее реализации.

Наиболее значимой проблемой в этой связи представляется отсутствие системности в реализации антикоррупционной стратегии. Несмотря на позицию Президента РК, согласно которой противодействие коррупции должно быть системным и охватывать все основные сферы жизнедеятельности, на практике эта деятельность носит достаточно разрозненный характер. Более того, очевидно, что противодействие коррупции, по-прежнему являясь прерогативой правоохранительных органов, обретает в значительной мере ведомственный характер, что, на наш взгляд, неоправданно, поскольку деятельность правоохранительных органов рассчитана в первую очередь на выявление и пресечение уже совершенного преступления или правонарушения, на сдерживание преступности, в том числе коррупционного характера. На предупреждение и профилактику коррупционных проявлений процессуальные средства оказывают лишь частичное воздействие. И именно в этом, на наш взгляд, заключается самая главная причина низкой результативности реализации антикоррупционной стратегии.

По нашему мнению, системное противодействие коррупции предполагает необходимость разработки и реализации не ведомственной, а именно государственной политики в этой области. При этом государственная политика – это не просто борьба за власть, как иногда определяют политологи, это сложная управленческая практика, в данном случае по реализации важнейшего общенационального приоритета. Под государственной политикой понимается совокупность ценностных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий, порядка реализации государственно-политических решений (поставленных государственной властью целей) и государственной системы управления.

Таким образом, это непрерывный цикл управления, в частности, применительно к рассматриваемой проблеме – по противодействию коррупции. Учитывая, что коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться и мимикрировать, необходимо, чтобы со временем была выделена антикоррупционная функция государства как одна из его базовых задач. Речь в данном случае идет о необходимости создания механизмов, позволяющих уменьшить масштабы коррупции в краткосрочном плане, а также выработки и проведения антикоррупционной политики как постоянно действующей органичной функции государства. При этом эффективность данной функции в значительной степени будет зависеть от того, насколько активно в ее реализации примут участие структуры гражданского общества. Поэтому в современной казахстанской политической действительности речь должна идти не столько об антикоррупционной стратегии государства, а именно о политике государства в данной области. При этом антикоррупционная политика должна включать в себя разработку и осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению или минимизации причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.

С учетом того, что коррупция представляет собой систему, следовательно, необходимо бороться с ней системно. Это означает, что государственная политика противодействия коррупции должна включать в себя систему взаи­мосвязанных, взаимодополняющих мер, объединенных одной целью и задействующих в ее достижении государственные, общественные, политичес­кие, профессиональные, творческие и иные органы и организации.

Основу политики в данном направлении должна составить прежде всего нормативно-правовая база. Именно несовершенство законодательства формирует питательную среду для коррупции.

На практике это проявляется в противоречивости многих законодательных актов. В целом ряде отраслей оте­че­­­с­твенного законодательства, особенно связанного с правоотношениями в социально-экономической и финансовой сферах, существуют так называемые «специальные дыры» для «правомерной» коррупции. Все это позволяет неоднозначно трактовать ту или иную норму закона. Любая же возможность толковать закон неоднозначно позволяет чиновникам использовать его в своих интересах, что и порождает феномен коррупции. Поэтому неслучайно, что законодательство с подобными «дырами» получило название «коррупциогенное». При этом очевидно, что подобного рода законодательство не рождается стихийно, оно активно лоббируется соответствующими представителями влас­ти и бизнеса.

Обращает на себя внимание также наличие в ряде законодательных актов формулировок «вправе», «может», что дает возможность вариативного принятия решения, а также закрепления возможности единоличного разрешения должностным лицом значимых вопросов. Данное обстоятельство также способствует проявлениям коррупции в пов­седневной практике.

Помимо этого, важнейшей проблемой отечественного законодательства является его бессистемность. Это выражается в том, что отечественное законодательство состоит из разновременных актов: принятых недавно, в начале 90-х годов прошлого века и даже еще в советское время. Они регулируют концептуально различные социально-экономические правоотношения. Кроме того, законодательные акты устанавливают одни правила, а подзаконные – их искажают и интерпретируют. Несогласованность норм, их отсылочный характер, противоречие друг другу, возможность их произвольного толкования и создают, таким образом, питательную среду для коррупции в самых разных ее проявлениях.

За прошедшие годы, несмотря на принятие ряда антикоррупционных законодательных актов, в том числе базового Закона «О противодействии коррупции», ситуация в этой области кардинально не изменилась и в ближайшей перспективе, очевидно, не изменится, если не будет осуществлен системный пересмотр всего отечественного законодательства на предмет коррупциогенности.

Особое внимание в процессе противодействия коррупции должно быть уделено организации государственной службы, поскольку именно в этой сфере наиболее прочно укоренилась практика коррупционных отношений. За последние годы руководством страны предпринят ряд мер, но все они, как и в случае с формированием законодательства, носят половинчатый характер. Более того, жесткость требований распространяется далеко не на всех представителей органов государственной власти.

Важнейшим направлением преобразований в этой области должно стать установление публично-правового статуса для государственных служащих, а также исчерпывающее урегулирование статуса всех публичных должностных лиц. Это, в свою очередь, предполагает выстраивание системы жёсткого и регламентированного кадрового отбора на должности государственной службы, а также законодательное закрепление системы контроля за сделками и финансовыми операциями публичных должностных лиц и членов их семей и введение уголовной и (или) административной ответственности за незаконное обогащение публичных должностных лиц.

В то же время очевидно, что никакие преобразования в системе государственного управления не приведут к положительному результату, если не будет обеспечена консолидация усилий всех ветвей и институтов государственной власти, а также гражданского общества по противодействию коррупции.

Гражданское общество может обладать знаниями и связями, необходимыми для решения проблем, касающихся всех, в том числе проблемы коррупции, которыми не обладают ни органы государственной власти (местного самоуправления), ни частный сектор. И в его интересах вести борьбу против коррупции, поскольку главной ее жертвой становится именно гражданское общество. По мере того, как власть перемещается от центра к руководителям на местах, в сферу коррупции начинают вовлекаться новые действующие лица на местном уровне, состоящие, как правило, в непосредственном контакте с гражданским обществом. Таким образом, гражданское общество благодаря знанию местных проблем получает возможности выявлять, контролировать и в зародыше пресекать коррупцию в системе местного самоуправления, которыми не обладает никто. В свою очередь, это может стать хорошей тренировочной базой, необходимой для борьбы с коррупцией на общенациональном уровне.

Для этого необходимо предпринять целый комплекс мер. Прежде всего необходима, на наш взгляд, государственная поддержка в создании общеказахстанской сети субъектов гражданского общества, вовлеченных в антикоррупционную деятельность. Помимо этого, в поддержке нуждается также деятельность общественных организаций, отслеживающих случаи, практику и методологию коррупции в стране и распространяющих полученную ими информацию. Это необходимо для того, чтобы повысить ответственность самого гражданского общества в решении задач по противодействию коррупции, а также исключить случаи недобросовестного использования антикоррупционной проблематики в интересах достижения конъюнктурных политических целей, нанесения ущерба международному имиджу Казахстана.

В этой связи важнейшим направлением антикоррупционной политики должно стать также изменение общественного мнения в восприятии коррупции. С этой целью необходимо, на наш взгляд, выяснить, как общество воспринимает и оценивает степень коррупционной пораженности и сами коррупционные проявления, а также определить основные источники ее возникновения с тем, чтобы найти ту точку отсчета, с которой в дальнейшем можно будет сверять успехи антикоррупционной реформы. Лучшая форма измерения – это само общественное мнение. Обычный человек хорошо знает, в каком окружении он живет, и четко представляет себе, что происходит вокруг. Коррупция, особенно на низшем уровне, непосредственно влияет на повседневную жизнь каждого. У рядовых граждан есть свой определенный взгляд на эту проблему, особенно когда коррупция сказывается на объеме и качестве услуг, предоставляемых им государством и частным сектором.

Антикоррупционные меры не должны напоминать шумные кампании, к которым общество стало маловосприимчивым. Такие меры не увенчаются успехом, если не будут носить постоянного характера и пользоваться поддержкой всего общества. Если рядовые граждане и предприниматели привыкли, что при любом обращении к государственным структурам требуется «вознаграждение», то изменить отношение общества к коррупции будет чрезвычайно трудно.

Люди должны осознать всю серьезность проблем, связанных с коррупцией, а также увидеть, что можно сделать для борьбы с ней. Степень доверия общества зависит скорее от того, как эти меры осуществляются, и какое воздействие они оказывают на поведение госслужащих и общества в целом. В этой связи чрезвычайно важно также осознание того факта, что без создания особой нравственной атмосферы в обществе по отношению к коррупции с целью ее деинституционализации какие-либо меры в этой области будут изначально обречены на провал. Именно это и подтверждается в современной действительности. Несмотря на комплекс реализованных антикоррупционных мер, уровень коррупции не снижается, а, напротив, возрастает. Все это свидетельствует о том, что реализуемые Президентом инициативы в сфере противодействия коррупции еще не нашли массовой поддержки у населения страны. Налицо инфантильное отношение общества к борьбе органов государственной власти с коррупцией, восприятие коррупции как вполне обыденного явления.

Важнейшей задачей в этом плане является формирование антикоррупционного мировоззрения у граждан – антикоррупционной этики. При этом очевидно, что в формировании эффективной системы общенациональной этики поведения должны быть заинтересованы практически все составляющие гражданского общества: частный сектор, общественные организации, религиозные деятели, пресса, профессиональные организации и, конечно же, рядовые граждане, ежедневно испытывающие на себе последствия коррупции.

Государственная политика в области борьбы с коррупцией должна предусматривать комплексное осуществление правовых, политических, организационных, технических и финансовых мероприятий, обеспечивающих развитие необходимых механизмов, реализация которых позволит создать серьезные предпосылки для коренного изменения ситуации в сфере противодействия масштабным проявлениям коррупции и антиобщественным действиям связанной с ней преступности.

Казахстан продолжает важную реформу государственной службы и дос­тиг значительного прогресса в этом направлении. Однако ряд выявленных ранее проблем остаются злободневными, в том числе: сохраняется возможность внеконкурсного набора на госслужбу, а также роль политических органов и их представителей в конкурсных и других процедурах; руководители аппаратов назначаются и увольняются политическими органами; не установлено, на основе каких критериев на последней стадии отбора определяется победитель конкурса; сохраняется практика проведения аттестации, которая подменяет прозрачную систему оценки деятельности служащих; не утверждены новые правила поощрения на основе объективных и прозрачных критериев. Положительным является внедрение новой системы оценки служащих на основе показателей и урегулирование порядка проведения конкурсов, в том числе внутренних. Новые Закон о противодействии коррупции и Закон о государственной службе расширили положения о предотвращении и урегулировании конфликта интересов (КИ). Казахстан при помощи доноров разработал и распространил методическое пособие по вопросам конфликта интересов на государственной службе. Агентство по делам госслужбы проводит широкую разъяснительную работу. Есть первые примеры выявления нарушений относительно КИ. При этом определение КИ не в полной мере соответствует международным стандартам. Отчет признал ответственность за нарушение соответствующих норм неэффективной. Как и ранее отсутствует механизм контроля за соблюдением ограничений после увольнения со службы. Ограничения в части подарков включены в разные законы и требуют дополнительных разъяснений и информирования для обеспечения их эффективного соблюдения. В органах власти созданы должности уполномоченных по этике, которые должны играть важную роль в вопросах разъяснения и соблюдения антикоррупционных ограничений. Антикоррупционный закон Казахстана содержит только общее положение о защите разоблачителей (лиц, сообщающих о коррупции), которого недостаточно; действующие нормы о защите участников уголовного процесса имеют ограниченное действие и касаются иной категории лиц.

Коррупция не является однозначным понятием, ее восприятие и способы измерения требуют дополнительного изучения применительно к условиям Республики Казахстан. Наряду с этим уровень жизни населения, степень его удовлетворенности текущими условия­ми измеряются как объективными количественными и качественными показателями, так и субъективным восприятием.

Необходимо отметить, что коррупция имеет обратное влияние на социально-экономические показатели развития, причем эта корреляция не односторонняя. Взаимосвязь коррупции и экономики не столь однозначная, и в отдельных случаях коррупция может стимулировать снижение теневой экономики и нивелировать недостатки слабого управления.

ЛИТЕРАТУРА

1. Мониторинг состояния коррупции в Республике Казахстан. 2019 год. – URL: http://tikazakhstan.org/

2. Transparency Kazakhstan (2018). Доклад о противодействии коррупции в Казахстане (взгляд гражданского общества). –http://tikazakhstan.org/

3. Национальная палата предпринимателей Республики Казахстан «Атамекен» (2018). Специальный обзор по коррупции в Казахстане глазами предпринимателей. – https://atameken.kz/

4. Агентство Республики Казахстан по противодействию коррупции. – https://www.gov.kz/

5. United Nation. –http://www.un.org/