• Экономика
• 23 Июня, 2012

О ДОСТУПЕ К ОФИЦИАЛЬНОЙ ИНФОРМАЦИИ

Аргын Оспанов. Академия государственного управления при Президенте РК, докторант PhD В статье дан обзор законодательной базы доступа к информации в Республике Казахстан, который показал, что различные аспекты правовых отношений в сфере доступа к информации, в отсутствии специального закона, регулируются различными нормативными правовыми актами. Рассмотрены механизмы и способы обеспечения доступа к информации, при этом отмечено, что из-за ограниченности открытой информации действующие каналы доступа информации не в полной мере обеспечивают запросы граждан. Ключевым звеном полноценного обеспечения доступа к информации является внедрение электронного правительства. В Республике Казахстан сделаны первые шаги по его реализации. Предложены меры, необходимые для обеспечения доступа к информации. Созданию единой системы нормативно-правового регулирования права граждан на информацию и обеспечению информационной открытости власти будет способствовать разработка и принятие Законопроекта «О доступе к публичной информации». Последние десятилетия в Республике Казахстан знаменуются многочисленными реформами и пересмотром принципов организации работы органов государственной власти. Все большее внимание уделяется ее взаимодействию с общественностью, растет понимание необходимости повышения степени ее открытости. Открытости государственной службы требует возрастающий уровень социальной организации современного общества, так без обратной связи, без учета мнений и настроений различных групп населения, без признания ими правомерности того, что делает государство, трудно рассчитывать на эффективность государственного управления. Открытость государственной службы имеет несколько сторон. Однако основной ее гранью является открытость информационная, поскольку говорить об открытой системе можно только тогда, когда участники внешней среды обладают достоверным и по возможности полным знанием о состоянии и динамике этой социальной структуры. Для интерпретации такой открытости некоторые авторы используют термин «транспарентность». Базовым фактором транспарентности является доступ граждан к информации о деятельности государственных органов, что предполагает обеспечение возможности общения с госорганами по предмету интереса гражданина. Задача реализации этого права связаны не с развитием информационного общества вообще, а конкретно – с преодолением закрытости и бюрократизма в государственных органах, повышением их транспарентности. В то же время транспарентность в основе своей предполагает, что власть не может быть излишне открытой. Ограничения распространяются на ту информацию, известность которой способна нанести гораздо больший вред интересам граждан, чем ее закрытость. Пределы транспарентности устанавливаются в виде исключений из правила открытости только в отношении конкретного перечня видов информации, составляющих в соответствии с законом государственную или служебную тайну.1 С целью обеспечения доступа к документам, находящимся в распоряжении правительственных учреждений, в настоящее время около 70 стран в мире приняли комплексные законы о свободе информации и еще пятьдесят стран продвигаются в направлении принятия подобных законов. Хотя законодательство в сфере свободы информации существует уже более 200 лет, оно по-прежнему эволюционирует. Свыше половины законов о свободе информации были приняты лишь за последние десять лет. В этой связи весьма актуальным становится вопрос законодательного регулирования доступа к публичной информации в Республике Казахстан. Действующее законодательство закрепляет право граждан на информацию в ряде правовых норм. В первую очередь, пункт 2 статьи 20 Конституции РК устанавливает, что каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законным способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом. Однако в настоящее время в казахстанском законодательстве нет нормативного акта о механизме реализации конституционного права на доступ к информации, хотя от¬дельные аспекты использования информационных ресурсов отражены в Законе РК «Об информатизации». Кроме того, нормы, регулирующие право на информацию, разбросаны по разным норма-тивным актам или лишь фрагментарно регулируют соответствующие право¬отношения. СМИ являются самостоятельным источником информации и активным субъектом информационного обмена. В соответствии с действующим Законом «О средствах массовой информации» государственные органы обязаны на равных условиях предоставлять информацию в случае обращения представителям СМИ, независимо от форм их собственности и принадлежности, за исключением той, которая составляет государственные секреты Республики Казахстан. Более того, в данном законе прописана процедура предоставления информации и предусмотрена система обжалования отказа в ее предоставлении. Однако на практике существует множество проблем, которые не позволяют в полной мере использовать право на доступ к информации. Затруднения возникают в связи с предоставлением неполной информации, отмечается затягивание сроков, непрофессионализм сотрудников. Предоставление информации осуществляется по формальному признаку: запрос-ответ. Неудовлетворенность вызывает ограниченность открытой информации. Одной из важных причин такого положения является отсутствие всесторонней и прогрессивной правовой регламентации вопросов доступа к информации, несоответствие действующего национального законодательства международным стандартам, неэффективная правоприменительная практика, бюрократия и волокита, неосведомленность граждан о своих правах, цензура источников информации. В совокупности данные вопросы затрудняют реализацию прав граждан на получение информации.2 Такое состояние законодательства не отвечает задачам национального развития. В связи с этим, в первой половине 2010 года члены Мажилиса Парламента РК создали рабочую группу по разработке проекта Закона «О публичном доступе к информации». В эту группу также вошли представители гражданского общества. В течение года законопроект обсуждался на рабочих встречах с экспертами, на диалоговых площадках в регионах с приглашением общественности и СМИ, в рамках двух международных конференций на тему принятия данного законопроекта. БДИПЧ ОБСЕ и бюро представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ представили 16 ноября 2010 года международную экспертную оценку проекта закона, в которой отмечено, что законопроект по большей части содержит разумные гарантии и принципы доступа к информации и подробно описывает порядок получения доступа к информации представителями общественности. С целью гарантировать полное соответствие упомянутого законодательства международным нормам, экспертами были даны соответствующие рекомендации.3 В октябре 2011 года по инициативе Интерньюс-Казахстан, канадский Центр права и демократии «протестировал» казахстанский Законопроект «О доступе к информации» на соответствие его 61 индикатору и «определил» его место во всемирном рейтинге RTI в случае, если бы этот законопроект был принят в существующей редакции. По результатам анализа Законопроект «О доступе к информации» набрал 65 баллов из 150 возможных. Другими словами, если бы законопроект «О доступе к информации» был принят в существующей на сегодняшний день редакции, Казахстан занял бы 72 место в рейтинге 89-ти стран. Эксперты Центра права и демократии считают: «Наиболее серьезной проблемой является отсутствие какого-либо централизованного органа, отвечающего с ответственностью за соблюдение закона и за рассмотрение жалоб по искам к органам государственной власти, которые не в состоянии выполнить свои обязательства по раскрытию информации. Без значимой системы надзора есть риск того, что сильные стороны закона не обеспечат открытости, которую, в ином случае, они могли бы обеспечить. Предлагаемое этому решение проекта Закона – позволить отдельным пользователям подать в суд за ущерб, за отказ в доступе к информации – не является заменой для надлежащей системы административного надзора. Режим исключений в законопроекте также очень проблематичный, поскольку он чрезмерно широк и разрешает скрытые положения в других законах и, даже, классификацию информации, чтобы переопределить права доступа. Проект закона также не в состоянии создать четкую презумпцию в пользу доступа ко всей информации, находящейся в ведении государственных органов власти».4 Отдельно необходимо выделить, что важным сегментом доступа к информации в современных условиях активного развития информационно-коммуникационных технологий являются Интернет-ресурсы. Законодательство Казахстана содержит около 140 актов, которые прямо или косвенно соотносятся с Интернетом. Нужно отметить, что законодательное регулирование Интернета в основном содержит условия для его свободного функционирования и развития. Особенно важно, что законодательно закреплено обеспечение доступа граждан к информации законодательного, юридического и исполнительного характера посредством Интернета. Правовое регулирование содержания электронной информации осуществляется Законом «О средствах массовой информации», с дополнениями от 3 мая 2001г., регламентирующими статус web-сайтов Интернета. Особенность национального законодательства Казахстана заключается в отнесении web-сайтов Интернета к средствам массовой информации. На них распространяется правовой режим, действующий в отношении СМИ. Единственным исключением является то, что web-сайты не подлежат обязательной постановке на учет и на них не распространяются связанные с этим ограничения. Web-сайты Интернета пользуются законодательными гарантиями в части недопустимости воспрепятствования к распространению «со стороны физических или юридических лиц, а равно должностных лиц государственных органов». Эти действия могут производиться только по решению суда. Таким образом, состояние законодательства можно считать в достаточной степени благоприятным для дальнейшего развития информационных технологий и Интернета. Об этом свидетельствует принятие Законов «Об информатизации» и «Об электронном документе и электронной цифровой подписи». Были приняты и Государственные программы: «Программа формирования электронного правительства в РК на 2005–2007 годы и на 2008–2010 годы», «Программа снижения информационного неравенства на 2007–2009 годы», «Программа развития отрасли телекоммуникаций», «Концепция формирования и развития единого информационного пространства казахстанского сегмента интернета (Казнета) на 2008–2012 годы». Вместе с тем, отдельные аспекты законодательства подлежат дальнейшему совершенствованию и реформированию. Согласно статье 4 Закона РК «Об информатизации» обеспечивается свободный доступ и обязательное предоставление электронных информационных ресурсов, содержащих информацию о деятельности государственных органов, кроме электронных информационных ресурсов, доступ к которым ограничен в соответствии с Законодательством РК. Нормы закона обеспечивают свободу поиска, производства и передачи любых электронных информационных ресурсов, доступ к которым не ограничивается в соответствии с Законодательством РК. Этим же законом предусмотрена своевременность предоставления, объективность, полнота и достоверность электронных информационных ресурсов, в отношении которых Законодательством РК установлен обязательный характер их публичного распространения либо предоставления государственным органам. Ключевым звеном полноценного обеспечения доступа к информации является внедрение электронного правительства. Государственные органы оказывают электронные услуги самостоятельно или через веб-портал «электронного правительства». Обращение физических и юридических лиц к владельцам государственных информационных систем для получения электронной услуги, за исключением информационной, осуществляется на основании запроса пользователей в форме электронного документа, заверенного электронной цифровой подписью. Воплощение концепта электронного правительства стало возможным, благодаря активному развитию информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в глобальном масштабе и использованию их в практике органов власти отдельных стран с целью, во-первых, обеспечения доступа граждан к достоверной и своевременной официальной и социально-значимой информации; во-вторых, создания новых возможностей для конструктивного взаимодействия органов власти с населением, бизнесом и институтами гражданского общества, например, некоммерческими организациями и, в-третьих, повышения эффективности государственного управления. Однако уровень развития электронного правительства в РК и его важнейшей функции – доступа к официальной информации, оставляет желать лучшего. К этому выводу можно прийти, проанализировав результаты исследования наиболее авторитетного источника в этой области – Департамента экономического и социального развития ООН. Данная международная организация проводит оценку уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства более чем в 180 странах, в том числе и в Казахстане, публикуя ежегодный отчет. В исследовании используется два индекса – индекс развития электронного правительства и индекс электронного участия. В свою очередь, индекс развития электронного правительства каждой страны рассчитывается путем усреднения результатов трех частных индексов: уровня развития онлайновых услуг, инфраструктуры и человеческого капитала. Необходимо обратить внимание, что в 2010 году Казахстан поднялся с 83 строки на 46 позицию в рейтинге. В 2011 году, по итогам исследования Казахстан по сравнению с 2010 годом, поднялся в мировом рейтинге на 8 позиций: с 46-го на 38-ое место. При этом индекс онлайн услуг вырос на 10 позиций, индекс телекоммуникационной инфраструктуры – на 14 позиций. Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что официальный сайт органа государственной власти — это не просто атрибут современной политики, а наиболее эффективное средство распространения официальной информации о деятельности государственной власти. По содержанию официальных сайтов можно судить об уровне открытости и закрытости каждого органа власти и государства в целом, прозрачности управленческих решений и процедур, возможности граждан страны получать интересующую их информацию. В связи с тем, что правительством активно внедряется проект электронных государственных услуг, официальные сайты государственных органов становятся одним из основных источников информации, следовательно, сравнительный анализ их информационного содержания приобретает важное значение. Для того чтобы государственная веб-политика учитывала запросы потребителей, мнение целевых аудиторий и налогоплательщиков в условиях интернетизации казахстанского населения особенно актуальны тесты, исследования и обратная связь. Так, в 2009 году проведено открытое тестирование веб-сайтов государственных органов по 42 наиболее актуальным критериям, разработанным экспертами MediaNet на основании опроса журналистов, а также методики оценки сайтов Агентства по информатизации и связи и международных критериев WAI (Web Accessibility Initiative).5 Общественными организациями «Medialife» (Караганда) и «Десента» (Павлодар) при поддержке фонда «Сорос-Казахстан» реализован проект «Исследование доступа к информации в Казахстане».6 Детальный анализ полученных в ходе проекта данных, как и результаты проекта по медиатестированию веб-сайтов и ряда других мониторинговых проектов в области доступа к информации, подтверждают необходимость принятия Закона «О доступе к информации», который не только устанавливал бы сроки рассмотрения обращений, но и предписывал четкий механизм реализации государственными органами функций по предоставлению информации. Подобный закон существует во многих государствах и позволяет потребителю определить, например, в контексте веб-услуг, оказываемых государством, какую информацию он должен искать на веб-сайте, а какую ему обязаны предоставить в письменном виде. При этом соблюдение обязательств по размещению информации на официальных сайтах имеет принципиально важное значение, так как оно обеспечивает прозрачность деятельности государственного органа и снимает необходимость обращения с запросами. Таким образом, принятие Закона «О доступе к информации» способствует появлению нового института свободы доступа к официальной информации, на который возлагают особые надежды, связанные с противодействием коррупции. Международный опыт доказывает высокую эффективность указанного института в сфере минимизации коррумпированности многих стран. Однако необходимо, чтобы данный институт носил не декларативный и имитационный характер, а получил устойчивое укоренение (институционализацию) в обществе, что зависит, в первую очередь, от органов государственной власти, которые обязаны руководствоваться принципами открытости, прозрачности и честности в своей деятельности. Литература 1. Пызина Г. В. Пределы транспарентности российской власти // Государственная служба, 2005, №6(38). 2. Анализ международного и национального законодательства в сфере обеспечения доступа к информации, проведенный экспертной группой в рамках проекта ПРООН «Прозрачность и доступ к информации и правосудию в Казахстане». Астана, 2009, с. 31. 3. Заключение по проекту Закона Республики Казахстан «О доступе к публичной информации». Варшава, 2010, с. 27. – Интернет-ресурс: http://www.legislationline.org 4. Законопроект «О доступе к информации» занял 72 место из 89-ти стран во всемирном рейтинге RTI. Интернет-ресурс: www.internews.kz/newsitem/07-10-2011/16346 5. Фомичева В. Развитие законодательства в сфере Интернет /Исследование «Интернет в Казахстане». Алматы, 2010, с. 88-92. 6. Исследование «Реализация права на доступ к информации в Казахстане» – Интернет-ресурс: http://www.desenta.org.